编者按

 本期刊登的5号案例，由宜昌市西陵区人民法院行政庭庭长冯丽娥撰写，聚焦一起因招商引资历史遗留问题引发的行政处罚纠纷。

 “新官理旧账”“穿透式审判思维”“案结事了政通人和”……每一个关键信息放在行政审判领域，都是对政府和法院的双重考验。

 案件虽小，但涉及国家粮食安全保护；罚款金额不高，但事关诚信政府建设。每一起看似简单的行政案件，都是法治社会建设的一个缩影。

 1988年第一件行政案件诞生，1989年行政诉讼法颁布……到如今行政机关一把手出庭应诉、实质性化解行政争议，每一个案件，每一个故事，都是伟大国家走向法治、走向文明的印记。

 让我们借用法官的笔触，记录法律的发展，记录国家与其人民共同成长的历史。

【关键词】

 行政 行政处罚 行政许可 政府信赖利益 比例原则 过罚相当 争议实质化解

【基本案情】

 2010年，湖北省某市某区人民政府通过招商引资引进某东汽车销售服务有限公司（以下简称某汽车公司）建设物流园项目，并规划修建A横路作为园区配套基础设施。某汽车公司通过招拍挂取得47.17亩建设用地，另与当地居委会签订《土地使用协议书》，租赁72.3亩集体农用地用于项目建设，并约定由居委会办理用地审批手续。关于A横路修建问题，当地人民政府在现场办公时口头提出拟采取企业建设、政府赎回的BT模式修建的初步意见，并明确由城建局负责拟定方案后报批。某汽车公司未核实土地及项目审批情况，于2011年在案涉租赁地块新建钢构仓储并将部分地面硬化作为道路使用。2012年，土地管理部门批准69.84亩建设用地用于物流园项目建设。该区政府拟对A横路组织赎回验收时发现某汽车公司所建道路超出获批的69.84亩建设用地范围，故未予以验收、赎回，但亦未推动补办用地手续。2018年，某市自然资源和规划局执法检查时发现该物流园水泥硬化路面及部分钢构仓储超出建设用地批复范围，占用当地居委会农用地28.87亩，其中含耕地10.66亩，属非法占用农用地，遂作出行政处罚，责令退还非法占用土地28.87亩，并对非法占用的10.66亩耕地处以人民币30元/㎡（币种下同）的罚款，对非法占用的18.21亩其他农用地处以5元/㎡的罚款，合计罚款273775.7元。同时，向公安机关移送了某汽车公司负责人涉嫌国土资源犯罪的线索。

 某汽车公司认为其与当地居委会签订的《土地使用协议书》中约定由居委会办理用地审批手续，且某汽车公司系根据政府现场办公初步意见修建道路，多年来政府及相关部门亦未进行查处，某汽车公司无非法占用土地的故意。请求法院撤销案涉行政处罚决定。

 湖北省宜昌市西陵区人民法院于2021年6月7日作出（2019）鄂0502行初42号行政判决：将非法占用耕地所处罚款由30元/㎡变更为10元/㎡，驳回某汽车公司其他诉讼请求。宣判后，双方当事人均未提起上诉，某汽车公司主动履行判决义务，判决已发生法律效力。

【裁判理由】

 本案系涉民营企业土地违法行政处罚案件，核心在于行政机关对民营企业因招商引资历史遗留问题导致的非法占地行为作出行政处罚时，如何在坚持耕地保护红线的刚性要求下，兼顾行政目标的实现与民营企业合法权益的保护。本案的争议焦点有二：一是某汽车公司行为是否构成非法占用土地；二是混合过错情形下行政处罚的裁量因素有哪些。

 其一，关于某汽车公司行为是否构成非法占用土地。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，某汽车公司未批先建导致硬化道路及部分钢构仓储超出用地批复范围。虽然某汽车公司与当地居委会签订的《土地使用协议书》约定由居委会办理用地手续，且系根据政府会议纪要初步意见修建道路，具有一定信赖利益基础；但与居委会签订的土地使用协议本质上属于民事合同范畴，不能替代自然资源主管部门的行政审批程序，政府会议纪要亦确定需拟定方案后报批。某汽车公司未核实用地审批情况，径行开工建设导致了违法现状。混合了政府信赖利益及行政相对人过错而造成的违法现状，不宜完全归责于行政相对人，然信赖利益亦不能无条件凌驾于法律法规之上。18亿亩耕地红线是我国粮食安全问题的命脉所在，若将信赖利益保护原则置于依法行政之前，无原则的以牺牲社会公共利益来强调政府信赖利益，失守耕地红线，粮食安全必将根基动摇。某汽车公司在未办理农用地转用审批手续的情况下，占用农用地实施建设，其中更是含耕地10.66亩。已构成《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第二款规定的非法占用土地行为。

 其二，关于混合过错情形下行政处罚的裁量因素。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款确立的“过罚相当”原则，行政机关实施处罚时应综合考量违法行为的社会危害性、行政相对人主观过错及情节特殊性，兼顾行政目标的实现和行政相对人权益的保护。本案中，政府信赖利益虽不足以阻却违法性认定，但应作为处罚裁量幅度考量因素。在此情况下，行政处罚目的应重在纠正违法行为、消除违法状态，而非惩戒行政相对人。故对被诉处罚决定所处的责令退还非法占用土地人民法院予以支持。关于罚款金额，案涉处罚决定对某汽车公司占用耕地部分按照自由裁量权上限处以30元/㎡罚款虽在裁量幅度内，但考量全案情节，某汽车公司基于现场办公初步意见进行建设，存在一定政府信赖利益，应当减轻其主观过错责任。且在某汽车公司未办理用地审批手续的情况下，当地相关职能部门并未拆除道路及构筑物恢复原状，相反对其生产经营给予了诸多政策帮扶。行政相对人主观过错较小，社会危害程度较轻。结合上述因素，判决对处罚决定中占用耕地部分的罚款标准由上限30元/㎡调整为下限10元/㎡，既维护土地管理秩序，又体现行政处罚的过罚相当原则，实现行政执法目的与行政相对人权益保护的平衡。

【裁判要旨】

 1.农用地转为建设用地应依法办理农用地转用审批手续。与基层群众性自治组织签订的用地协议，不能替代自然资源主管部门的法定用地审批程序。未办理农用地转用审批手续租赁农用地进行非农建设，应认定为非法占用土地。

 2.行政机关实施行政处罚应遵循过罚相当原则。对于因政府招商引资政策调整、行政允诺未兑现等历史遗留原因形成的违法状态，可依据比例原则适当调整处罚裁量幅度。

 3.人民法院审理招商引资遗留土地问题，应贯彻“穿透式审判思维”，兼顾行政目标的实现与民营企业合法权益的保护。探索建立多元立体化解机制，通过变更判决、推动招商引资政策落实、推进补办用地手续等方式推动“案结事了政通人和”。

【关联索引】

 《中华人民共和国行政处罚法》第5条、第36条（本案适用的是2017年修正的《中华人民共和国行政处罚法》第4条、第29条）

 《中华人民共和国土地管理法》第44条第1款、第77条第2款（本案适用的是2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第44条第1款、第76条第2款）

 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第77条（本案适用的是2014年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条）

 一审：湖北省宜昌市西陵区人民法院（2019）鄂0502行初42号行政判决（2021年6月7日）

 行政机关管理着社会各项公共事务，有义务保持其政策与行为的连贯性和稳定性。在优化营商环境与严守耕地保护红线的双重背景下，因政府招商引资历史遗留问题引发的土地行政处罚争议，是司法实践中平衡公共利益与企业权益的典型问题。

 对此，《某东汽车销售服务有限公司诉某市自然资源和规划局行政处罚案》确立了如下裁判要旨：1.农用地转为建设用地应依法办理农用地转用审批手续。与基层群众性自治组织签订的用地协议，不能替代自然资源主管部门的法定用地审批程序。未办理农用地转用审批手续租赁农用地进行非农建设，应认定为非法占用土地。2.行政机关实施行政处罚应遵循过罚相当原则。对于因政府招商引资政策调整、行政允诺未兑现等历史遗留原因形成的违法状态，可依据比例原则适当调整处罚裁量幅度。3.人民法院审理招商引资遗留土地问题，应贯彻“穿透式审判思维”，兼顾行政目标的实现与民营企业合法权益的保护。探索建立多元立体化解机制，通过变更判决、推动招商引资政策落实、推进补办用地手续等方式推动“案结事了政通人和”。现就有关问题解读如下：

一、招商引资历史遗留问题中占用土地行为的合法性认定

 《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”该条款构建了土地用途管制制度的核心框架，明确农用地转用审批是强制性法定程序，非经有权机关批准，任何单位或个人不得擅自改变土地用途。土地管理领域的行政审批目的是维护国家土地利用总体规划的刚性约束，保障耕地保护等公共利益。

 民事主体之间的协议约定或行政机关的政策承诺，均属于私法或政策范畴，不能突破法律强制性规定的边界。即便行政相对人存在一定的信赖利益基础，但该利益不能凌驾于法律法规的强制性规定之上。18亿亩耕地红线作为国家粮食安全的生命线，决定了司法机关在违法性认定时必须保持法律的刚性约束，不能以牺牲社会公共利益为代价强调政府信赖利益。

 因此，在土地管理秩序与个体信赖利益的价值权衡上，一方面，民事主体基于对政府行为的合理信赖而实施的建设行为，其主观动机可以理解；另一方面，土地管理法律法规的强制性规定旨在维护公共利益和社会秩序，若允许民事协议替代行政审批，将导致土地用途管制制度形同虚设，进而威胁国家土地管理的整体秩序。故即使行政机关在招商引资中作出口头批示，建设单位仍负有履行审批手续或核实用地批复的义务，不能以“政府信赖利益”为由免除合规责任。

 本案中，某汽车公司与当地居委会签订的《土地使用协议书》虽载明“由居委会负责办理用地审批”，但居委会作为基层群众性自治组织，并无农用地转用审批职权，该约定本质是民事主体间的义务分配，不产生替代行政审批的法律效力。任何建设行为都必须以完成法定审批程序为前提，不能仅凭民事约定或政府承诺而忽视法律规定。某汽车公司在2011年建设物流园时，明知租赁土地为集体农用地，未核实报批及用地审批情况的前提下，径行新建钢构仓储并对地面进行水泥硬化，直至2018年被土地管理部门查处。期间，尽管当地政府于2012年获批69.84亩建设用地用于物流园项目，但因某汽车公司未批先建导致所建道路及仓储部分超出批复范围，超出部分应认定为非法占用土地。

二、混合过错情形下行政处罚裁量的考量因素

 《中华人民共和国行政处罚法》第五条第一款、第二款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。”“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”据此，过罚相当原则要求行政处罚不仅要形式合法，更需实质合理，权责平衡。在行政机关与行政相对人均存在过错的“混合过错”情形下，处罚裁量需突破“仅看行政相对人违法事实”的单一线性思维，综合考量以下因素：一是行政机关的过错程度，如是否作出模糊承诺、是否未及时履行监管职责；二是行政相对人的主观过错，如是否主动规避审批、是否配合整改；三是违法行为的社会危害，如是否造成耕地破坏、是否具有公共属性等。

 本案中，人民法院在审查被诉行政处罚量罚适当性中，重点考量了以下因素：其一，某汽车公司建设行为的信赖基础。区政府通过招商引资引进项目，承诺修建道路作为配套设施，并在会议纪要中明确A横路拟采取企业建设、政府赎回的BT模式，某汽车公司基于此进行道路建设，具有一定信赖利益。其二，行政机关的默许。当地政府在发现道路超出批复范围后，未及时推动补办用地手续，反而对某汽车公司的生产经营给予政策帮扶，客观上形成对违法状态的默许。其三，社会危害程度。涉案道路已实际承担公共服务功能，且违法占地行为未造成严重的生态环境破坏。

 结合上述情节，人民法院对处罚决定中占用耕地部分的罚款标准由30元/㎡调整为10元/㎡，通过比例原则的精细化适用，实现了行政处罚目的与保护行政相对人权益的平衡：在维持罚款的惩戒性，明确违法占地可责性的同时，通过降低幅度体现对混合过错的回应，避免因过重处罚导致企业经营困难，使处罚结果更符合过罚相当原则的本质要求。

三、穿透式审判思维在涉企行政争议实质化解中的具体运用

 招商引资遗留问题引发的行政争议，往往涉及政策衔接、利益平衡等复杂因素，单纯依靠裁判文书难以彻底化解矛盾。此时，司法机关应当秉持“穿透式审判思维”，在依法裁判的基础上，联动行政机关构建“纠错+救济+预防”的立体解纷机制。本案中，人民法院形成了“一案四办”多渠道保护民营经济主体的工作思路。人民法院就本案查明事实，向当地人民政府、市工商联、市发改委营商办分别报告，协同推进案件化解。当地政府积极作为，联动各单位协同发力帮助企业解决招商引资政策落实导致的历史遗留问题。该区原负责该项目的副区长多次参加案件协调会，并与前人大常委会副主任作为证人出庭作证。市自然资源和规划局积极为后续企业用地手续补办给予指导。市发改委营商办多次牵头前往各单位沟通，帮助企业解决实际困难。当地人民政府召开专题会议，对该问题进一步研讨形成化解方案。

 在各单位协同努力下，“一案四办”各方面均取得良好效果：一是通过变更判决将非法占用耕地部分的罚款标准由30元/㎡元调整为10元/㎡，切实减轻了企业经济负担，某汽车公司积极缴纳了罚款，一审服判息诉。二是当地人民政府召开专题会议，会议议定了用地手续补办、规划道路建设、所涉建筑物的后期征收补偿等具体事项，并制作会议纪要予以明确。三是湖北省人民政府作出鄂政土批〔2021〕2076号《城市建设用地批复》，批准建设用地2.3945公顷，涵盖某汽车公司占用的拟修建道路用地。四是检察机关结合本案查明事实及证据作出《不起诉决定书》，对某汽车公司法定代表人刘某涉嫌非法占用农用地罪决定不起诉。

 总之，在本案中，人民法院通过联动行政机关、检察机关等部门，形成了化解争议的合力，所构建的多元解纷机制，为司法如何推动“案结事了政通人和”提供了样本。同时，人民法院推动政府新官理好旧账，促使政府树立诚信意识，依法履行职责，对于提升政府公信力、建设法治政府具有重要的推动作用。这种“裁判—规则—治理”的递进式作用机制，彰显了行政审判在推进国家治理体系和治理能力现代化中的独特功能，为新时代行政审判工作的发展提供了有益的探索。

 本案例在行政审判领域对“行政争议实质化解”的探索颇具示范意义，为司法实践提供了重要参照。从行政法法理层面看，其核心价值在于精准平衡了双重法益：既要维护市场主体经营权益以优化营商环境，又须坚守耕地保护红线以保障国家粮食安全。

 法治政府是诚信政府，行政审判的目的和作用之一就是监督行政机关依法履职，从而维护政府信用。本案承办法官未陷入机械司法的误区，而是以穿透式思维把握“混合过错”本质。一方面恪守《土地管理法》农用地转用审批的刚性规定，坚守合法性原则与粮食安全法治底线；另一方面将行政机关政策衔接疏漏、监管中“默示许可”等因素纳入裁量，通过过罚相当原则的精细化适用调整罚款额度，体现了对企业基于政府招商引资承诺形成合理信赖的尊重，是对诚信政府建设的司法护航。

 值得关注的是，本案将行政审判功能从个案裁判延伸至系统治理，通过联动行政机关、检察机关构建多元解纷机制，推动补办手续、刑事宽宥等实质化解举措，深化了行政诉讼“解决行政争议”的立法目的。现代行政审判当以法律技术为基、治理智慧为要，既要讲法律刚性，也要有司法温度。期待更多司法实践能循此路径，为法治政府与民营经济协同发展注入更强动能！